(2000.3 第六期)
專題報導

為縣民劃住的安全把關∼老丙見面面談


撰文者:吳澤成、李兆嘉、林書宇、 謝幸樺

壹、前言

  民國六十年代,國家建設成長快速,人口不斷增加,建築用地需求與日劇增,惟都市發展因受保護農業發展為最優先之政策影響,以致使都市土地開發趨近飽和,市郊山坡地乃逐漸開發作為建築使用。民國六十六年訂頒「山坡地保育利用條例」及施行細則,可為管理山坡地開發依據,但因前述規定過於簡要,缺乏具體明確規定,以致無法因應實際需求。民國七十二年內政部頒訂「山坡地開發建築管理辦法」,明訂山坡地開發建築之申請程序,開發限制等規定,加強山坡地保育利用,以維公益。自此山坡地之開發才有了較為嚴謹之管制。山坡地開發乃自七十八年隨經濟發展開始轉趨活絡,除八十四年房地產低潮期外,自八十一年起,每年申請獲准建照都達百餘件。根據內政部營建署統計數字顯示,全台一千零四十六件「老丙建」的大型住宅區,有高達八成九集中在台北縣市地區。

貳、何謂老丙建

  所謂「老丙建」,係指民國七十二年「山坡地開發建築管理辦法」公布實施前取得水土保持証明,依據「山坡地保育利用條例」變更編定為丙種建築用地,因此不受較嚴格「山坡地開發建築管理辦法」、「非都市土地開發審議規範」、「區域計畫法」之法令限制。而七十二年以後依山開辦法申請開發許可之山坡地案件稱為「新丙建」。

  老丙建再生乃為七十九年山開辦法第二十五條之規定:「本辦法修正施行前,經依六十六年九月三十日發布施行之山坡地保育利用條例施行細則第十二條規定為一般建築使用核可開挖整地,迄今尚仍取得水土保持合格證明之案件,應於本辦法修正施行後一年內依第三章規定申領什項執照,並依第四章規定辦理施工。」山開辦法第二十五條造成老丙建再生,也造成了日後山坡地災害之潛因,直至八十六年刪除第二十五條之規定才告一段落。

  山坡地「老丙建」與「新丙建」產生之時程如(圖一)所示,山坡地「老丙建」與「新丙建」最大不同有二點:(一)產生程序、要件不同:老丙建依法免經山坡地開發許可而新丙建依法須經山坡地開發許可程序,因此其申請要件皆有所差異。(二)土地使用管制依據、強度不同:新丙建其使用管制依據及強度皆較老丙建更為嚴謹。如何區分,茲分述如(表一)。

程序要件
一、山坡地老丙建
二、山坡地新(一般)丙建
依法免經山坡地開發許可
依法須經山坡地開發許可
(一) 申請開發面積不受十公頃限制。
(二) 主要為水土保持證明,或以水土保持為骨(內容)什項 執照為皮(形式)之證明(如79年山開辦法第二十五條規定)。
(一) 申請開發面積不得少於十 公頃。
(二) 開發許可
    1. 開發建築計畫書、圖
    2. 水土保持計畫書
    3. 土地使用分區管制計畫 書、圖
    4. 開發建築財務計畫書
    5. 環境影響評估報告書
管制依據 •建蔽率40﹪(上限)
•容積率160﹪(上限)
•建蔽率40﹪(上限)
•容積率120﹪(上限)、(台北縣100﹪)
依據
非都市土地使用管制規則
開發許可核准之土地使用管制計畫
表一 老丙建與新丙建之區分表

  依據統計,由台北縣79年至84年老丙建統計資料(如表二及表三)可得知79年至84年台北縣老丙建申請什照面積約2272997平方公尺(227.2997公頃),已開發面積約238905平方公尺(23.8905公頃),尚未開發面積約2034092平方公尺(203.4092公頃);佔什照總面積百分之十點五,本局業已完成老丙建資料彙整,嚴格掌握控管,避免日後不當開發建築行為造成山坡地災害發生。其中新店地區申請什照面積依居各區之冠約佔百分之三十,淡水次之約佔百分之十六。各區申請什照面積百分比如(圖二)所示,已開發面積則以金山為首,約佔申請建照面積百分之三十三,其次為淡水、新店等地區。尚未開發面積以新店居第一位,佔未開發(未申請建照)面積百分三十一,三芝次之,其次為淡水、汐止。其中未完成變更編定面積約327606平方公尺(32.7606公頃),已完成變更編定面積約1945391平方公尺(194.5391公頃)。綜上述,其比較圖如(圖三及圖四)所示。

地區
什照面積㎡
建照面積㎡
未申請建照面積㎡
新店
687806
41841
645965
汐止
221990
15931
206059
中和
38796
29018
9778
瑞芳
177160
0
177160
三峽
35443
0
35443
樹林
107253
0
107253
鶯歌
99268
0
99268
金山
153443
79770
73673
淡水
362962
54085
308877
三芝
335450
0
335450
石門
17153
0
17153
萬里
36273
18260
18013
合計
2272997
238905
2034092
表二 台北縣79年至84年老丙建統計資料

圖三 台北縣79年至84年老丙建開發統計比較圖

地區 什照面積㎡ 未完成變更編定㎡ 已完成變更編定㎡ 建照面積㎡ 未申請建照面積㎡
新店 687806 467506 220300 41841 645965
汐止 221990 42351 179639 15931 206059
中和 38796 0 38796 29018 9778
瑞芳 177160 0 177160 0 177160
三峽 35443 30000 5443 0 35443
樹林 107253 0 107253 0 107253
鶯歌 99268 0 99268 0 99268
金山 153443 0 153443 79770 73673
淡水 362962 0 362962 54085 308877
三芝 335450 34955 300495 0 335450
石門 17153 0 17153 0 17153
萬里 36273 0 36273 18260 18013
合計 2272997 327606 1945391 238905 2034092
表三 台北縣79年至84年老丙建未完成及已完成變更編訂統計資料

圖四 台北縣79年至84年老丙建未完成及已完成變更編定開發統計比較圖

參、老丙建課題及管制措施

  在山坡地開發建築管理辦法發布實施前,非都市土地山坡地,依山坡地保育利用條例施行細則第十二條檢具山坡地開挖整地計畫書,向縣(市)政府水土保持主管機關申請水土保持施工,經施工完成查驗合格,取得水土保持合格證明,即可申請地政機關變更編定為丙種建築用地。另七十九年二月十四日內政部修正發佈山坡地開發建築管理辦法第二十五條仍未取得水土保持合格証明案件,依本法一年內申領什項執照,並依規定辦理施工,取得什項使用執照者,即可向地政機關申請變更編定為丙種建築用地。
  此類丙種建築用地變更編定時,因欠缺周詳審議規範及嚴謹的審查程序,易導致已變更編定為可建築用地之土地,其區位恐有地質、地層構造等不良及使用強度過高、公共設施不足等問題,此為造成類似林肯大郡災害的主要原因。為避免類似災害再次發生,對於丙種建築用地申請建築時,實有必要加強管理。
  以下針對本府相關管制分別從開發、規劃審查、建築設計、什項工程及施工管理等階段說明如后:

(一)開發管制階段
1、總量管制計畫
  為避免過度開發,並瞭解本縣內山坡地開發量是否與其負荷量平衡同時提供政府做進一步管制開發與防災措施。
2、地質資料庫建立
(1)丙建開發案資料建檔。
(2)已開發區範圍清查及建檔。
(3)基本地理圖層建檔。
(4)未調查圖幅之地質敏感性調查。
(5)地質敏感區研判、分析及建檔。
(6)地質敏感性地理資訊系統之建立。
(7)各開發案後續處理方案研擬。

(二)規劃審查階段:
1、縣市政府斟酌當地地形、地質狀況,除經縣市政府確認無礙安全及景觀者外,均於審查時考量調降其容積率、建蔽率及建築物高度。
2、檢核各開發案之土地使用計畫及開發建築計畫之公共設施用地比例應不得少於30﹪,並不得計入法定空地。
3、自八十九年一月一日建築技術規則建築設計施工編山坡地建築專章第二六二條:
(1)不得開發建築坡度由55﹪修正為30﹪。
(2)平均坡度超過55﹪,不得計入法定空地面積。平均坡度超過30 ﹪未逾55﹪,得作為法定空地或開放空間使用。

(三)建築設計階段:
1、新申請建造執照及雜項執照案,直轄市、縣(市)主管建築機關應依內政部部建築技術審議委員會審議通過之建築技術規則建築設計施工編山坡地建築專章審查。
2、已領得建造執照或雜項執照尚在施工中之案件,直轄市、縣(市)主管建築機關應通知起造人及設計人依前揭新規定之設計標準重新檢討,如未達該標準而有安全顧慮者,應由建築師及相關技師再檢討修正補強或辦理變更設計。
3、地質安全依「山坡地開發建築管理辦法」第五條規定檢核各開發案之地形、地質條件。
4、針對擋土設施、建築物至擋土牆坡腳退縮距離與擋土牆設施間距離,須依据建築技術規則建築設計施工編山坡地建築專章第二六三、二六四、二六五條規定辦理。

(四)雜項工程階段:
1、落實簽証制度:水土保持計畫書應依照水土保持法規定,由水土保持專業技師簽證負責;擋土設施為建築物整體設計必要且位於臨道路部分高度在六公尺以下者,得由建築師簽證負責;臨道路部分高度超過六公尺或擋土設施位於建築物後側臨坡腳者,應由大地、土木、水利或水土保持等專業技師簽證負責。
2、加強山坡地什項執照審查及施工查驗執行
(1)適用範圍: 非都市土地已編定或變更編定為可建築用地或經核准得開發建築,其建築基地面積在三千平方公尺以上之山坡地,涉及整地者。都市計畫地區未經區段徵收或市地重劃,且建築基地面積在三千平方公尺以上之山坡地,涉及整地者。其他山坡地之建築基地經地方主管建築機關認為整地行為有安全顧慮者。
(2)審查項目: 建築配置計畫、鄰近道路交通、公共設施、地質條件、土方開挖、邊坡穩定、擋土設施、排水設施及監測系統。
3、檢討簽証環境敏感地質圖、山崩潛感圖及土地利用潛力圖。

(五)施工管理階段:
1、執照上加註「開工時應加入工程搶險隊」。
2、舉辦山坡地防救災害實際演習。
3、增設工地抽查小組,對於工地進度、工地維護之安全維護措施予以查驗。
4、建照工程經查已達下列規模,於放樣勘驗前,提送施工計畫說明書(含防災計畫)送本局排訂施工計畫說明會:
(1)建築基地面積在3000平方公尺以上之山坡地涉及整地者。
(2)建築基地開挖地下三層或開挖深度達10公尺以上者。
(3)平地單層開挖面積3000平方公尺或地上層高度50公尺或地上15層以上者。
(4)其它經主管機關認為整地、開挖行為有安全顧慮者。
5、大地監測系統及山坡地建築工程抽查
(1)每月由起造人、承造人與監造人依權責至少檢查二次並就山坡地基地內排水、邊坡穩定、綠化及監測數據等項目查核施工安全、且於當月五日報局備查。
(2)於每季(即三、六、九、十二月份)及防汛期間排定時程邀集本縣警察局、環保局、農業局暨相關建築師及技師公會就縣轄山坡地施工中之建築案件進行檢視。
   上述,乃為本府對縣轄內山坡地開發案件管理之相關措施,惟(一)在山坡地開發建築管理辦法發布實施前,依山坡地保育利用條例,取得水土保持合格證明,申請地政機關變更編定為丙種建築用地,此類型老丙建仍須經過雜項執照、建照執照階段。為維護山坡地開發之安全,本府當於審查時自規劃、建築設計、雜項工程及施工管理方面嚴格管制。(二)而依民國七十九年二月十四日山坡地開發建築管理辦法第二十五條向地政機關申請變更編定為丙種建築用地。此類型老丙建雖已取得雜項執照及雜項使用執照,但其區位仍恐有地質、地層構造不良、使用強度過高、公共設施不足等問題,因此為確保山坡地開發安全及民眾權益,本府仍於審查時酌情考量其規劃內容並對其建築設計、雜項工程及施工管理等方面進行管制。

肆、結論

  為有效掌控山坡地開發建築安全,減低老丙建案因管制不當過度開發,造成災害再次發生,惟有貫徹開發許可制度、持續檢討修訂各項開發法規及標準、訂定山坡地開發建築總量管制計畫、建立完整山坡地之地質資料庫、開發利用管理制度及落實專業技師之執業及責任制度並建立水土保持觀念、持續追蹤管制老丙建之建照許可及經由嚴謹審查制度,為老丙建再次把關,期使開發與使用均能在合理與安全要求下進行。繼以投資人、消費者及技師們均能審慎處理山坡地開發案件,才能減少人為之災害。